Διαφθορά, Κακοδιοίκηση και Παράβαση της Νομιμότητας

Σοφία Ακρίβου

«Αργυραίς λόγχαις μάχου και πάντων κρατήσεις», όπως αναφέρεται από αρχαιοτάτων χρόνων, όπου η Πυθία προέτρεψε τον  Φίλιππο να δωροδοκεί και με αυτόν τον τρόπο θα κερδίζει όλες τις μάχες. Γίνεται αντιληπτό λοιπόν ότι η δωροδοκία είναι γνωστή και βρίσκει εφαρμογή από αρχαιοτάτων χρόνων σε πολλές εκφάνσεις της ζωής. Δεν είναι τυχαίο ότι η ύπαρξή της προσδιορίζεται ταυτόχρονα με την ύπαρξη των κυβερνήσεων.[1]

Η διαφθορά είναι ένα σύνθετο και πολύπλευρο φαινόμενο που συναντάται σε όλες τις μορφές πολιτικών συστημάτων και έχει διαβρωτικές οικονομικές και κοινωνικές επιδράσεις. Η διαφθορά φαίνεται να επιδρά αφενός στον κοινωνικό ιστό μιας χώρας και αφετέρου στα δημοσιονομικά μεγέθη της. Από την άλλη, και οι οικονομικοί θεσμοί, όπως ποιότητα νομικού συστήματος, ύπαρξη κράτους δικαίου, προστασία περιουσίας, είναι αναπόσπαστο τμήμα της οργάνωσης και της ανάπτυξης μιας οικονομίας.

Η δωροδοκία, η απάτη, ο εκβιασμός αποτελούν διάφορες μορφές της διαφθοράς. Η διαφθορά υπήρχε και υπάρχει παντού και δεν εντοπίζεται μόνο σε συγκεκριμένα κράτη (αναπτυσσόμενα ή αναπτυγμένα). Μπορεί να βρεθεί σε όλες τις κυβερνήσεις και σε όλα τα κράτη[2] αν και σε ορισμένα το ποσοστό της διαφθοράς είναι αρκετά υψηλότερο. Μάλιστα μία παρομοίωση της διαφθοράς είναι με αυτή του καρκίνου, εισέρχεται σε όλες τις εκφάνσεις μίας κοινωνίας, πολιτικές, οικονομικές και πολιτιστικές-κοινωνικές και καταστρέφει όλες τις υγιείς δομές της.[3] Για αυτό το λόγο η διαφθορά αποτελεί αντικείμενο μελέτης όχι μόνο για την οικονομική επιστήμη αλλά και για τις πολιτικές επιστήμες και την κοινωνιολογία.

Ειδικά στη σημερινή εποχή έντονο είναι το ενδιαφέρον για τη μελέτη του φαινομένου, εντός του πλαισίου μίας προσπάθειας μείωσής του από τους διάφορους διεθνείς οργανισμούς. Έτσι ώστε να υπάρξουν σωστές κυβερνήσεις, να χρησιμοποιηθούν ιδανικά όλοι οι πόροι, να υποστηριχθεί ο ιδιωτικός τομέας και γενικά να προστατευτούν τα κατώτερα κοινωνικά στρώματα.

Δίδοντας ένα γενικό όρο στην έννοια της διαφθοράς, θα λέγαμε ότι η διαφθορά υπάρχει όταν κάποιος προσπαθεί να προσφέρει μία ανταμοιβή σε κάποιον που διαθέτει εξουσία προκειμένου να τη χρησιμοποιήσει παρανόμως προς όφελος του πρώτου, πάντα με το σχετικό αντάλλαγμα. Στο πλαίσιο αυτού του ορισμού μπορούν να διακριθούν δύο ειδών διαφθορές: η ιδιωτική και η δημόσια.[4]

Ορισμένα  παραδείγματα διαφθοράς είναι οι παράνομες συνεργασίες μεταξύ επιχειρήσεων και η κατάχρηση των περιουσιακών στοιχείων μία επιχείρησης από τους διοικούντες, με  κόστος τόσο για τους επενδυτές όσο και για τους καταναλωτές[5]

Σύμφωνα πάλι με την Ευρωπαϊκή Αστική Σύμβαση κατά της Διαφθοράς (Άρθρο 2) ως διαφθορά ορίζεται «η απαίτηση, προσφορά, παροχή ή αποδοχή, αμέσως ή εμμέσως, δώρου ή οποιουδήποτε άλλου μη προσήκοντος ωφελήματος ή υπόσχεσης ενός τέτοιου ωφελήματος, που επηρεάζει την ορθή εκτέλεση καθήκοντος ή την απαιτούμενη συμπεριφορά του λήπτη του δώρου ή του μη προσήκοντος ωφελήματος ή της υπόσχεσης ενός τέτοιου ωφελήματος».

Από την άλλη πλευρά, ο ορισμός που δίνεται από την Παγκόσμια Τράπεζα είναι  περισσότερο περιορισμένος καθώς επικεντρώνεται στη δημόσια διαφθορά αναφέροντας ότι διαφθορά εντοπίζεται όταν κάποιος που ασκεί δημόσια εξουσία, τη χρησιμοποιεί λανθασμένα για το προσωπικό του όφελος, εις βάρος του συνόλου της κοινωνίας. Χαρακτηριστικά αναφέρεται ως ιδιωτικοποίηση της δημόσιας εξουσίας.

Ιδιαίτερο ενδιαφέρον παρουσιάζει η διάλεξη του Νίκου Πασσά, καθηγητή εγκληματολογίας και ποινικής δικαιοσύνης, όπου χαρακτηριστικά αναφέρεται σε μία περίπτωση διαφθοράς με την βοήθεια του κράτους. Εν έτη 2014, έκλεισε ο οργανισμός αποξήρανσης της λίμνης της Κωπαΐδας. Η λίμνη είχε αποξηρανθεί από τις αρχές του περασμένου αιώνα. Συγκεκριμένα το έργο ξεκίνησε το 1882 και το 1931 ήταν το έτος κατά το οποίο αποπερατώθηκε. Δηλαδή ένας οργανισμός παρέμεινε σε λειτουργία για ογδόντα επιπλέον χρόνια χωρίς λόγο ύπαρξης.

Συγκεκριμένος αριθμός δημοσίων υπαλλήλων εισέπρατταν το μισθό τους χωρίς παρεχόμενο έργο. Ουσιαστικά όμως οι υπάλληλοι δεν θεωρείται ότι διέπραξαν κάποιο ποινικό αδίκημα, καθώς κάθε διαδικασία πληρωμής τους γινόταν με νόμιμο τρόπο. Η ευθύνη συνεπώς βαραίνει το κράτος και τους κυβερνώντες. Στην χώρα μας υπήρχαν και υπάρχουν πολλοί τέτοιοι οργανισμοί, που αποτελούν περιπτώσεις κρατικής διαφθοράς.

Παρόλο που το φαινόμενο της διαφθοράς εντοπίζεται τόσο μεταξύ ιδιωτικών σχέσεων, δηλαδή μεταξύ δύο ιδιωτών (ιδιωτική διαφθορά), δίνεται μεγαλύτερη βαρύτητα στη δημόσια διαφθορά καθώς αυτή επηρεάζει ολόκληρο το κοινωνικό σύνολο με σοβαρότερες συνέπειες. Κάποιος από αυτές είναι η δημιουργία μειωμένης ποιότητας δομών, η αύξηση των δαπανών, η μείωση των επενδύσεων, η καταστροφή της έννοιας του κοινωνικού κράτους αλλά και η καταβαράθρωση των κοινωνικών σχέσεων.[6]

Μορφές και κατηγορίες διαφθοράς

  Κατά την Διεθνή Διαφάνεια υπάρχουν οι παρακάτω μορφές και κατηγορίες διαφθοράς.

Κατηγορίες διαφθοράς

α) Μικροδιαφθορά (petty corruption): αφορά σε καθημερινές πρακτικές κατάχρησης εξουσίας κατά τις συναλλαγές των πολιτών με το κράτος για την παροχή βασικών αγαθών και υπηρεσιών (π.χ. υγεία, εκπαίδευση, ασφάλεια κ.λπ.).

β) Μεγάλης κλίμακας διαφθορά (grand corruption): έγκειται σε παράνομες πρακτικές που διαπράττονται από υψηλά κυβερνητικά κλιμάκια ή από την κεντρική λειτουργία του κράτους, νοθεύοντας πολιτικές και διαδικασίες, προς όφελος της ηγεσίας και σε βάρος του δημόσιου συμφέροντος.

γ) Πολιτική διαφθορά (political corruption): αφορά στη χειραγώγηση διαδικασιών, θεσμών και κανόνων, για την κατανομή των πόρων και τη χρηματοδότηση των κέντρων λήψης αποφάσεων από πολιτικούς φορείς, οι οποίοι κάνουν κατάχρηση της θέσης τους για να διατηρήσουν την εξουσία, την ισχύ και τον πλούτο τους.

Μορφές διαφθοράς

α) Σύγκρουση συμφερόντων: Κατάσταση κατά την οποία ένας υπάλληλος έχει ένα ιδιωτικό συμφέρον το οποίο θα μπορούσε να επηρεάσει με αθέμιτο τρόπο την άσκηση των υποχρεώσεων και καθηκόντων του.

β) Δωροδοκία: Κατάσταση κατά την οποία ένα άτομο εσκεμμένα προσφέρει, υπόσχεται ή παρέχει αδικαιολόγητο πλεονέκτημα σε έναν αξιωματούχο ή στέλεχος αρμόδιο για να παίρνει αποφάσεις, με σκοπό αυτός να ενεργήσει ή να αποφύγει να ενεργήσει, σε σχέση με την εκτέλεση των καθηκόντων του.

γ) Νόθευση διαγωνισμών: Πρακτική κατά την οποία χειραγωγούνται οι προσφορές σε ένα διαγωνισμό, για παράδειγμα οι δυνητικοί προσφοροδότες συμφωνούν μεταξύ τους, προκειμένου να προσφέρουν υψηλότερες τιμές ή να υποβαθμίσουν την ποιότητα των προσφερόμενων προϊόντων/υπηρεσιών ή να κατανέμουν τους διαγωνισμούς μεταξύ τους.

δ) Χρηματισμός/Δωροληψία/Παθητική δωροδοκία: Πρακτική που αναφέρεται στην αθέμιτη εκμετάλλευση ενός αξιώματος για προσπορισμό κερδών (π.χ. λήψη - συνήθως – χρηματικής προσφοράς για παράβαση του καθήκοντος ή νόμου, φακελάκι).

ε) Εκβιασμός: Πρακτική που αναφέρεται στην παράνομη χρήση της θέσης κάποιου ατόμου για την εκβιαστική απαίτηση πληρωμών σε αντάλλαγμα για την παροχή ενός αθέμιτου οικονομικού πλεονεκτήματος.

Οι αιτίες της διαφθοράς στην Ελλάδα

 Σίγουρα δεν μπορεί να θεωρηθεί πως οι επιπτώσεις της οικονομικής κρίσης αποτελούν τις κύριες αιτίες της διαφθοράς στην Ελλάδα, καθώς το φαινόμενο υπήρχε σε μεγάλη ένταση και πριν από την αυτήν. Η διαφθορά τόσο ως μετρήσιμο μέγεθος, όσο και ως κοινωνικοοικονομικό φαινόμενο, έχει πολλαπλές διαστάσεις και χαρακτηριστικά που εμποδίζουν τη μονοσήμαντη ερμηνεία της αλλά και την ακριβή εύρεση των αιτιών της. Η περίπτωση της Ελλάδας έχει κάποια μοναδικά χαρακτηριστικά που σχετίζονται τόσο με την σφαίρα της πολιτικής, όσο και με διαχρονικές νομικές, οικονομικές και κοινωνικές παθογένειες που την καθιστούν ειδική περίπτωση. Σε μια διαχρονική «σχέση εξάρτησης» μεταξύ πολιτικής σφαίρας και κοινωνίας, η ελληνική πολιτική εξουσία εδώ και δεκαετίες έχει δομήσει ένα άκρως πελατειακό κράτος, όπου τα κρούσματα νεποτισμού και ευνοιοκρατίας τόσο στον ευρύτερο πολιτικό χώρο, όσο και στον δημόσιο τομέα, αποτελούν κανόνα. Ενώ σε συνθήκες πολιτικής και οικονομικής αναταραχής – όπως συμβαίνει κατά την ελληνική οικονομική κρίση – τα εν λόγω φαινόμενα ενδέχεται να εντείνονται. Σύμφωνα δε με στοιχεία της Διεθνούς Διαφάνειας για την Ελλάδα, η ίδια η κοινωνική νοοτροπία μπορεί να εντείνειτα φαινόμενα διαφθοράς, καθώς η νοοτροπία της ελληνικής κοινωνίας καθορίζει δραστικά τη συμπεριφορά των πολιτών απέναντι σε αυτά τα φαινόμενα.[7]

 Ο ιδιωτικός τομέας έχει ως εργαλεία ισχυρά συστήματα εσωτερικού ελέγχου και εταιρικής διακυβέρνησης για να αντιμετωπίσει τα φαινόμενα διαφθοράς. Στην περίπτωση δε που αυτά αποτυγχάνουν, η επιχείρηση υφίσταται ένα σημαντικό κόστος που συνήθως αντανακλάται με αρνητικό τρόπο στη διαχρονική ανταγωνιστικότητα, τη φήμη και τη θέση της στην αγορά.

 Δεν συμβαίνει το ίδιο όμως με το κράτος - μάλιστα συνήθως η ένταση της διαφθοράς στο κράτος, και σε ένα περιβάλλον αδύναμων θεσμών, συνοδεύεται και με επέκταση των προσπαθειών ελέγχου της αγοράς από αυτό. Αυτό το γεγονός, όπως και ο θεσμικός ρόλος του κράτους και, κατά προέκταση, ο ρόλος του θεματοφύλακα που αναλαμβάνουν οι δημόσιοι λειτουργοί, αποτελούν και ένα κρίσιμο λόγο για τον οποίο η διαφθορά στο δημόσιο έχει πολλαπλές και ιδιαίτερα σημαντικές έμμεσες αρνητικές επιπτώσεις για μια χώρα. Αυτός είναι άλλωστε και ο λόγος για τον οποίο οι δημόσιοι υπάλληλοι και οι δημόσιοι λειτουργοί με την ανάληψη της θέσης τους δίνουν ιερό όρκο που τους δεσμεύει πέρα από την υποχρέωση τήρησης των νόμων που έχουν όλοι οι πολίτες.

Οι συνέπειες της διαφθοράς

Η διαφθορά αποτελεί ένα πολυσύνθετο φαινόμενο, με πολλαπλές επιπτώσεις σε οικονομικό, κοινωνικό και πολιτικό επίπεδο. Σε επίπεδο εθνικής οικονομίας, η διαφθορά συνεπάγεται κακή διαχείριση των περιορισμένων πόρων του κράτους και διασπάθιση του δημοσίου χρήματος, με συνέπεια να υποβαθμίζεται η ποιότητα των παρεχόμενων δημοσίων υπηρεσιών. Επίσης, πλήττει την αξιοπιστία μιας χώρας και αποτελεί αντικίνητρο για τις επενδύσεις, καθώς εξαιτίας της αυξάνεται το λειτουργικό κόστος, το ρίσκο και η αβεβαιότητα. Τέλος, υπονομεύει την εμπιστοσύνη των πολιτών στο πολιτικό σύστημα και τους θεσμούς και κατά συνέπεια κλονίζει το κράτος δικαίου, με πολλαπλές περαιτέρω κοινωνικοπολιτικές συνέπειες.

 Σε επίπεδο επιχείρησης, η συμμετοχή σε φαινόμενα διαφθοράς πλήττει τη φήμη, προκαλεί ποινικές επιπτώσεις και άλλους νομικούς κινδύνους και οικονομική ζημιά (στην περίπτωση επιβολής προστίμων), αυξάνει το λειτουργικό κόστος, πλήττει την αφοσίωση και πίστη του προσωπικού, διαμορφώνει αρνητική εταιρική νοοτροπία και κουλτούρα και προκαλεί αποκλεισμό από πιθανές επιχειρηματικές ευκαιρίες.

 Ακόμα, η διαφθορά στρεβλώνει το επιχειρηματικό περιβάλλον και προκαλεί αθέμιτο ανταγωνισμό, επομένως κάθε επιχείρηση που δραστηριοποιείται σε ένα κλάδο στον οποίο λαμβάνουν χώρα συμβάντα διαφθοράς παρουσιάζει μειωμένα έσοδα και απώλεια τζίρου (π.χ. απώλεια ενός έργου διότι κάποιος ανταγωνιστής ανέλαβε ένα έργο δωροδοκώντας).

 Η διαφθορά αποστερεί πολύτιμους πόρους από την εθνική οικονομία, πλήττει το κράτος και τις ιδιωτικές επιχειρήσεις, την απασχόληση, το βιοτικό επίπεδο, την ποιότητα των δημόσιων αγαθών και εν τέλει την κοινωνική ευημερία και αποτελεί ένα σημαντικότατο αντικίνητρο για τις επενδύσεις.

Πολιτικές για την καταπολέμηση της διαφθοράς

  Η διαφθορά στο δημόσιο τομέα αποτελεί ένα μεγάλο ζητούμενο για την χώρα. Οι πρακτικές που παρουσιάζονται ακολούθως για την αποτελεσματική καταπολέμηση της διαφθοράς στο δημόσιο τομέα, διακρίνονται σε πρακτικές με μεσοπρόθεσμο ή βραχυπρόθεσμο ορίζοντα, αλλά και σε πρακτικές με μακροπρόθεσμο ορίζοντα, βασισμένες κυρίως στο τρίπτυχο πρόληψη, ενίσχυση διαφάνειας και έλεγχος. Όσον αφορά στα μέτρα για την καταστολή της διαφθοράς, αναγνωρίζεται φυσικά η σημαντικότητά τους, καθώς συνδέονται άμεσα με την επιβολή της δικαιοσύνης και δρουν αποτρεπτικά. Μέχρι σήμερα οι δράσεις που έχουν αναληφθεί, και στο πλαίσιο των μνημονιακών υποχρεώσεων, έχουν δώσει έμφαση από το κράτος κυρίως σε αυτό το στάδιο (δηλαδή στον εντοπισμό και την τιμωρία περιπτώσεων διαφθοράς αφού έχουν συμβεί), με μέτρια αποτελέσματα ωστόσο, όπως αποτυπώνεται στις έρευνες για την αντίληψη για το επίπεδο της διαφθοράς που προαναφέρθηκαν. Για το λόγο αυτό θεωρούμε ότι οι πρακτικές στη μάχη κατά της διαφθοράς πρέπει να συνδέονται με την πρόληψη και την ενίσχυση διαφάνειας.

Ειδικότερα προτείνονται οι παρακάτω πρακτικές όσον αφορά τον δημόσιο τομέα:

Α. Επέκταση της ηλεκτρονικοποίησης των διοικητικών διαδικασιών για την ελαχιστοποίηση της επαφής δημοσίων υπαλλήλων-πολιτών/επιχειρήσεων.

Β. Εφαρμογή στην πράξη του Νόμου 4305/2014 για την ανοικτή διάθεση και περαιτέρω χρήση εγγράφων, πληροφοριών και δεδομένων του δημόσιου τομέα.

Γ. Ανάπτυξη Μονάδων Κανονιστικής Συμμόρφωσης και Συστημάτων Εσωτερικού Ελέγχου με βάση τα διεθνή πρότυπα και πρακτικές στο δημόσιο τομέα.

Δ. Ενδυνάμωση και ενοποίηση του νομικού πλαισίου για την καταγγελία φαινομένων διαφθοράς (whistleblowing).

Ε. Υλοποίηση στοχευμένων εκπαιδευτικών δράσεων για τους δημοσίους λειτουργούς.

ΣΤ. Μηδενική ανοχή στη διαφθορά και χρήση αποτελεσματικών εργαλείων εντοπισμού της - Παροχή κινήτρων αποδοτικότητας στους δημόσιους λειτουργούς - Επιβράβευση – Αξιολόγηση βάσει στόχων.

Οι επιχειρήσεις βρίσκονται ακόμα σε ένα σχετικά μέτριο βαθμό ωρίμανσης όσον αφορά στην ανάληψη δράσης για την καταπολέμηση της διαφθοράς, τόσο διεθνώς όσο και στην Ελλάδα, και επομένως υπάρχει σημαντικό περιθώριο βελτίωσης. Ενδεικτικά, σύμφωνα με έρευνα της ΕΥ, μόλις το 57% των επιχειρήσεων έχει αναπτύξει ολοκληρωμένη πολιτική κατά της διαφθοράς και της δωροδοκίας και σχετικό κώδικα δεοντολογίας, μία στις δύο επιχειρήσεις θεωρεί ότι οι ποινές στις περιπτώσεις παράβασης των πολιτικών κατά της διαφθοράς και της δωροδοκίας δεν είναι σαφείς και μόλις 1 στις 4 επιχειρήσεις έχει αναπτύξει σύστημα καταγγελιών.

Μέτρα πρόληψης κατά της διαφθοράς τις οποίες πρέπει να υιοθετήσουν οι επιχειρήσεις.[8]

Προληπτικά μέτρα κατά της διαφθοράς

1. Δέσμευση της ανώτατης διοίκησης της επιχείρησης (tone at the top) για μηδενική ανοχή σε φαινόμενα διαφθοράς (zero tolerance).
2. Αναγνώριση, αξιολόγηση και ιεράρχηση των κινδύνων που μπορεί να προκύψουν και συνδέονται με φαινόμενα διαφθοράς με τη συμμετοχή όλων των Διευθύνσεων.
3. Ανάπτυξη κανονισμών και διαδικασιών για την προληπτική δράση με βάση τη χαρτογράφηση των κινδύνων.
4. Υιοθέτηση Κώδικα Δεοντολογίας και ειδικότερης πολιτικής για τις καταστάσεις σύγκρουσης συμφερόντων και τα δώρα.
5. Πραγματοποίηση στοχευμένων εκπαιδευτικών δράσεων στο σύνολο του προσωπικού για τις πολιτικές και τις διαδικασίες σχετικά με την αντιμετώπιση των κινδύνων.

Εντοπισμός των φαινομένων διαφθοράς

6. Ανάπτυξη καναλιών (ανώνυμης/ επώνυμης) καταγγελίας (whistleblowing) και δράσεις ευαισθητοποίησης και εκπαίδευσης του προσωπικού.
7. Σχεδιασμός και υλοποίηση τακτικών και έκτακτων ελέγχων για την αξιολόγηση της

αποτελεσματικότητας των πολιτικών και διαδικασιών.

Αντιμετώπιση φαινομένων διαφθοράς

8. Ανάπτυξη διαδικασίας διερεύνησης καταγγελιών και απόδοσης συνεπειών κατά των παραβατών και των εμπλεκομένων.
9. Επικοινωνιακή διαχείριση της αντιμετώπισης των φαινομένων διαφθοράς.[9]

Σοφία Ακρίβου, Κοινωνιολόγος, Εργασιακή Σύμβουλος ΜΔΕ Διοίκηση Ανθρωπίνων Πόρων