Η περίπτωση του διορισμού υπαλλήλου με πλαστά ή νοθευμένα δικαιολογητικά

Γρηγορία Πανταζοπούλου

Εισαγωγικά

Το 2014, με το άρθρο 28 του Ν.4305/2014, θεσμοθετήθηκε ο καθολικός έλεγχος της γνησιότητας τόσο των δικαιολογητικών των νεοπροσλαμβανόμενων υπαλλήλων του εν ευρεία εννοία δημοσίου τομέα, πριν την υπογραφή της πράξης διορισμού ή πρόσληψης, όσο και όλων των στοιχείων του προσωπικού μητρώου των υπαλλήλων ανεξαρτήτως της εργασιακής σχέσης, με την οποία υπηρετούν, στις δημόσιες υπηρεσίες, ανεξάρτητες αρχές, Ο.Τ.Α. α` και β` βαθμού, και τις επιχειρήσεις αυτών, Ν.Π.Δ.Δ., κρατικά Ν.Π.Ι.Δ. και δημόσιες επιχειρήσεις, απαγορεύοντας μάλιστα την οποιαδήποτε υπηρεσιακή μεταβολή, συμπεριλαμβανομένης της παραίτησης, πριν την ολοκλήρωση του ελέγχου.

Σύμφωνα με τα επίσημα στοιχεία του ΣΕΕΔΔ που παρουσιάστηκαν στον Τύπο, από το 2014 μέχρι και τον Οκτώβριο του 2018 είχαν εντοπιστεί 1.737 πλαστοί τίτλοι στο Δημόσιο, οι δε ελεγχόμενοι υπάλληλοι είχαν εντωμεταξύ απομακρυνθεί οριστικά από την υπηρεσίας τους, ενώ ακόμα 2.002 υποθέσεις βρίσκονταν υπό διερεύνηση. Ως επί το πλείστον, οι πλαστογραφημένοι τίτλοι που εντοπίστηκαν αφορούν πτυχία δευτεροβάθμιας εκπαίδευσης (849), πτυχία πανεπιστημίου (461), πτυχία πρωτοβάθμιας εκπαίδευσης (158), πτυχία ΤΕΙ (60), γνώση ξένων γλωσσών, κυρίως αγγλικών (71) και γνώση ηλεκτρονικών υπολογιστών (31)[1].

Σύμφωνα με τις σχετικές Εγκυκλίους του τότε Υπουργείου Διοικητικής Μεταρρύθμισης και Ηλεκτρονικής Διακυβέρνησης[2], ο εν λόγω έλεγχος νομιμότητας των στοιχείων του προσωπικού μητρώου των υπαλλήλων διενεργείται από τις Διευθύνσεις Διοικητικού/Προσωπικού των ανωτέρω φορέων, ενώ το τότε Σώμα Επιθεωρητών Ελεγκτών Δημόσιας Διοίκησης[3] είχε αναλάβει την παρακολούθηση της υπόψη διαδικασίας. Σε περίπτωση εύρεσης πλαστού ή νοθευμένου δικαιολογητικού, και αφού ο ελεγχόμενος καλείται σε ακρόαση κατ’αρθρ. 20 παρ.2 Συντάγματος και 6 Ν.2690/1999, εκκινούν τρεις παράλληλες διαδικασίες: α) η διοικητική, για την ανάκληση της πράξης διορισμού και σε εξειδικευμένες περιπτώσεις (βλ. αμέσως παρακάτω) για πειθαρχικό έλεγχο, β) η ποινική, με τη διαβίβαση του σχετικού φακέλου στις εισαγγελικές αρχές για τη διερεύνηση τυχόν ποινικών αδικημάτων και άσκηση ποινικής δίωξης, και γ) η δημοσιονομική, με τη διαβίβαση του σχετικού φακέλου στις αρμόδιες υπηρεσίες του Ελεγκτικού Συνεδρίου, για τον καταλογισμό τυχόν αχρεωστήτως καταβληθέντων ποσών στον ελεγχόμενο υπάλληλο. Ο ελεγχόμενος υπάλληλος οδηγείται στη δικαστική εμπλοκή στις τρεις δικαιοδοσίες της ελληνικής έννομης τάξης (ποινικά δικαστήρια, διοικητικά δικαστήρια, δημοσιονομικό δικαστήριο), με συνέπειες πολύπλευρες και ιδιαίτερα επαχθείς, που, τουλάχιστον μέχρι πρόσφατα και υπό τη γενικότερη κοινωνική κατακραυγή, κατέτειναν τελικά σε ένα μόνο σκοπό: την εξοντωτική, αν και καθυστερημένη, τιμωρία του.

Επίμαχες διατάξεις:

Υπαλληλικός Κώδικας

αρ.20 ΥΚ «1. Η πράξη διορισμού ανακαλείται υποχρεωτικά, εάν ο διοριζόμενος δεν αποδέχτηκε το διορισμό ρητώς ή σιωπηρώς ή δεν εκπλήρωσε άλλες νόμιμες πρόσθετες υποχρεώσεις πριν από την ανάληψη υπηρεσίας. 2. Η πράξη διορισμού, που έγινε κατά παράβαση νόμου, ανακαλείται εντός διετίας από τη δημοσίευση της. Μετά την παρέλευση της προθεσμίας αυτής η πράξη διορισμού ανακαλείται, εάν αυτός που διορίστηκε προκάλεσε δολίως ή υποβοήθησε την παρανομία ή εάν ο διορισμός του έγινε κατά παράβαση των άρθρων 4 και 8 του παρόντος Κώδικα».

αρ.107 ΥΚ «1. Πειθαρχικά παραπτώματα είναι: … ε) η αναξιοπρεπής ή ανάρμοστη ή ανάξια για υπάλληλο συμπεριφορά εντός ή εκτός υπηρεσίας … λγ) η κατάθεση, η χρήση, η συμπερίληψη και η διατήρηση στον ατομικό υπηρεσιακό φάκελο υπαλλήλου, πλαστού, νοθευμένου ή παραποιημένου πιστοποιητικού ή τίτλου ή βεβαιώσεως». Από τα δύο ανωτέρω πειθαρχικά παραπτώματα μόνο αυτό του εδαφίου ε’ δύναται να τιμωρηθεί με ποινική οριστικής παύσης, σύμφωνα με το άρθρο 109 παρ.1 εδ. η’ ΥΚ. Το πειθαρχικό παράπτωμα της περίπτωσης λγ’ προβλέφθηκε εν πρώτοις με το άρθρο 29 Ν.4305/2014 ως περίπτωση λδ, ενώ τροποποιήθηκε στη σημερινή του μορφή με το άρθρο 6 παρ.1 Ν.4325/2015, στα πλαίσια του γενικότερου εξορθολογισμού του πειθαρχικού δικαίου των δημοσίων υπαλλήλων. Ωστόσο, το εν λόγω πειθαρχικό αδίκημα δεν συμπεριλήφθηκε σε όσα τιμωρούνται με ποινή οριστικής παύσης, σύμφωνα με το αναθεωρημένο άρθρο 109 ΥΚ, καθώς η εν λόγω πειθαρχική ποινή περιορίστηκε στα περιοριστικά αναφερόµενα σοβαρά πειθαρχικά παραπτώματα[4].

Κατά της πράξης ανάκλησης διορισμού ασκείται αίτηση ακύρωσης ενώπιον του κατά τόπον αρμοδίου Διοικητικού Εφετείου (ΠΔ 18/1989, Ν.702/1977).

Ποινικές Διατάξεις

Παλαιός Ποινικός Κώδικας:

άρθρο 216 «Όποιος καταρτίζει πλαστό ή νοθεύει έγγραφο με σκοπό να παραπλανήσει με τη χρήση του άλλον σχετικά με γεγονός που μπορεί να έχει έννομες συνέπειες τιμωρείται με Φυλάκιση τουλάχιστον τριών μηνών. Η χρήση του εγγράφου από αυτόν θεωρείται επιβαρυντική περίπτωση. 2. Με την ίδια ποινή τιμωρείται όποιος για τον παραπάνω σκοπό εν γνώσει χρησιμοποιεί πλαστό ή νοθευμένο έγγραφο. 3. Αν ο υπαίτιος αυτών των πράξεων (παράγραφοι 1 - 2) σκόπευε να προσπορίσει στον εαυτό του ή σε άλλον περιουσιακό όφελος βλάπτοντας τρίτον ή σκόπευε να βλάψει άλλον τιμωρείται με κάθειρξη μέχρι δέκα ετών, εάν το συνολικό όφελος ή η συνολική ζημία υπερβαίνουν το ποσό 120.000 ευρώ. Με την ίδια ποινή τιμωρείται ο υπαίτιος που διαπράττει πλαστογραφίες κατ` επάγγελμα ή κατά συνήθεια και το συνολικό όφελος ή η συνολική ζημία υπερβαίνουν το ποσό των 30.000 ευρώ».

 αρ.386 «1. Όποιος με σκοπό να αποκομίσει ο ίδιος ή άλλος παράνομο περιουσιακό όφελος βλάπτει ξένη περιουσία πείθοντας κάποιον σε πράξη, παράλειψη ή ανοχή με την εν γνώσει παράσταση ψευδών γεγονότων σαν αληθινών ή την αθέμιτη απόκρυψη ή παρασιώπηση αληθινών γεγονότων τιμωρείται με φυλάκιση τουλάχιστον τριών μηνών και αν η ζημία που προξενήθηκε είναι ιδιαίτερα μεγάλη, με φυλάκιση τουλάχιστον δύο ετών. … 3. Επιβάλλεται κάθειρξη μέχρι δέκα ετών: α) αν ο υπαίτιος διαπράττει απάτες κατ`επάγγελμα ή κατά συνήθεια και το συνολικό όφελος ή η συνολική ζημία υπερβαίνουν το ποσό των 30.000 ευρώ ή β) αν το περιουσιακό όφελος ή η προξενηθείσα ζημία υπερβαίνει συνολικά το ποσό των 120.000 ευρώ».

Εξάλλου, το αρ.1 Ν.1608/1950, όπως ίσχυε μετά από τροποποιήσεις μέχρι και την 30.06.2019, προέβλεπε πως στον ένοχο των αδικημάτων που προβλέπονται, μεταξύ άλλων, και στα άρθρα 216 και 386 ΠΚ, εφόσον αυτά στρέφονται κατά του Δημοσίου ή των νομικών προσώπων δημοσίου δικαίου ή κατά άλλου νομικού προσώπου από εκείνα που αναφέρονται στο άρθρο 263Α του Ποινικού Κώδικα και το όφελος που πέτυχε ή επιδίωξε ο δράστης ή η ζημία που προξενήθηκε ή οπωσδήποτε απειλήθηκε στο Δημόσιο ή στα πιο πάνω νομικά πρόσωπα υπερβαίνει το ποσό των 150.000 ευρώ, επιβάλλεται η ποινή της κάθειρξης και, αν συντρέχουν ιδιαζόντως επιβαρυντικές περιστάσεις, ιδίως αν ο ένοχος εξακολούθησε επί μακρό χρόνο την εκτέλεση του εγκλήματος ή το αντικείμενό του είναι ιδιαίτερα μεγάλης αξίας, επιβάλλεται η ποινή της ισόβιας κάθειρξης. Με την μεταβατική διάταξη του άρθρου 462 του Ν.4619/2019 ο ανωτέρω νόμος καταργήθηκε από 1ης Ιουλίου 2019.

Νέος Ποινικός Κώδικας (Ν.4619/2019)

αρ.217 παρ.3 «Με φυλάκιση τιμωρείται όποιος καταρτίζει πλαστό ή νοθεύει πτυχίο ή κάθε πιστοποιητικό γνώσεων ή δεξιοτήτων, ή νοθεύει γνήσιο ή κάνει χρήση αυτών, με σκοπό να καταλάβει θέση εργασίας ή να διεκδικήσει βαθμολογική ή μισθολογική προαγωγή στον δημόσιο ή τον ιδιωτικό τομέα».

αρ.216 «1. Όποιος καταρτίζει πλαστό ή νοθεύει έγγραφο με σκοπό να παραπλανήσει με τη χρήση του άλλον σχετικά με γεγονός που μπορεί να έχει έννομες συνέπειες τιμωρείται με φυλάκιση και χρηματική ποινή. 2. Με την ίδια ποινή τιμωρείται όποιος για τον παραπάνω σκοπό εν γνώσει χρησιμοποιεί πλαστό ή νοθευμένο έγγραφο… 4. Αν οι πράξεις των παραγράφων 1 και 2 στρέφονται άμεσα κατά του νομικού προσώπου του ελληνικού Δημοσίου, των νομικών προσώπων Δημοσίου Δικαίου ή των οργανισμών τοπικής αυτοδιοίκησης και το συνολικό περιουσιακό όφελος ή η συνολική ζημία υπερβαίνει συνολικά τις 120.000 ευρώ, επιβάλλεται κάθειρξη τουλάχιστον δέκα ετών και χρηματική ποινή έως χίλιες ημερήσιες μονάδες. Οι πράξεις αυτές παραγράφονται μετά είκοσι έτη»

αρ.386 «1. Όποιος με την εν γνώσει παράσταση ψευδών γεγονότων σαν αληθινών ή την αθέμιτη απόκρυψη ή παρασιώπηση αληθινών γεγονότων βλάπτει ξένη περιουσία πείθοντας κάποιον σε πράξη, παράλειψη ή ανοχή με σκοπό από τη βλάβη αυτής της περιουσίας να αποκομίσει ο ίδιος ή άλλος παράνομο περιουσιακό όφελος τιμωρείται με φυλάκιση και χρηματική ποινή. Αν η ζημία που προκλήθηκε υπερβαίνει συνολικά το ποσό των 120.000 ευρώ επιβάλλεται κάθειρξη έως δέκα έτη και χρηματική ποινή. 2. Αν η απάτη στρέφεται άμεσα κατά του νομικού προσώπου του ελληνικού δημοσίου, των νομικών προσώπων δημοσίου δικαίου ή των οργανισμών τοπικής αυτοδιοίκησης και η ζημιά που προκλήθηκε υπερβαίνει συνολικά το ποσό των 120.000 ευρώ επιβάλλεται κάθειρξη τουλάχιστον δέκα ετών και χρηματική ποινή έως χίλιες ημερήσιες μονάδες. Η πράξη αυτή παραγράφεται μετά είκοσι έτη».

Δημόσιο Λογιστικό

Άρ.33 Ν.2362/1995[5] «1. Μη νόμιμες δαπάνες που πληρώθηκαν με οποιονδήποτε τίτλο πληρωμής καταλογίζονται: α) στον υπάλληλο που από δόλο ή βαρεία αμέλεια προέβη σε παράνομες πράξεις ή παραλείψεις ή συνέπραξε στην έκδοση αυτών ή στη μη τήρηση των νόμιμων διαδικασιών πραγματοποίησης της δαπάνης και β) στο λαβόντα εφόσον έχει συντελέσει υπαίτια στη μη νόμιμη πληρωμή και σε κάθε περίπτωση αχρεώστητης πληρωμής, ανεξάρτητα από υπαιτιότητα αυτού (...)».

Κατά της πράξης καταλογισμού των αποδοχών ασκείται έφεση ενώπιον του αρμοδίου τμήματος του Ελεγκτικού Συνεδρίου (αρ.33 παρ.2 Ν.2362/1999 και αρ.96 παρ.2 Ν.4270/2014).

Περιπτωσιολογία

Δεδομένων των αρ.20, 107 παρ.1 ΥΚ και του Ν.4305/2014 γίνεται παγίως δεκτό ότι, σε περίπτωση διορισμού υπαλλήλου επιτευχθέντος δια δολίων μέτρων η διοίκηση έχει κατ’αρχήν την ευχέρεια είτε να ανακαλέσει τον διορισμό είτε να εγείρει κατά του διορισθέντος πειθαρχική δίωξη δυνάμενη να απολήξει και σε οριστική παύση, εφόσον όμως η διοίκηση επιλέξει την οδό της πειθαρχικής δίωξης, δεν είναι επιτρεπτή η γι’ αυτόν τον λόγο ανάκληση του διορισμού[6]. Στην πράξη, η Διοίκηση φαίνεται να ακολουθεί την οδό της ανάκλησης διορισμού, σε περίπτωση που το πλαστό ή νοθευμένο δικαιολογητικό αφορούσε προσόν διορισμού και κατατέθηκε κατά την πρόσληψη του υπαλλήλου, ήτοι στην πλειοψηφία των περιπτώσεων, ενώ πειθαρχική διαδικασία εκκινείται σε περιπτώσεις που το επίμαχο δικαιολογητικό αφορούσε πρόσθετο προσόν, μη συνδεόμενο με συγκεκριμένη ιδιότητα προς κατάληψη θέσης, και, συνήθως, κατατέθηκε κατά τη διάρκεια του υπηρεσιακού βίου του υπαλλήλου.

Η ανάκληση διαφοροποιείται ουσιωδώς από την πειθαρχική ποινή της οριστικής παύσης ως προς τις ουσιαστικές και διαδικαστικές εγγυήσεις που συνοδεύουν την τελευταία (αρμόδιο όργανο, διαδικασία ακρόασης, παραγραφή), κυρίως όμως ως προς τις συνέπειες, αφού η μεν ανάκληση άγει σε κατ’ αρχήν πλήρη αναδρομική ανατροπή της δημοσιοϋπαλληλικής έννομης σχέσης και των ωφελειών που έχει ο υπάλληλος αντλήσει από αυτήν (αποδοχές, ασφαλιστικός συντάξιμος χρόνος κλπ), χωρίς κανέναν χρονικό περιορισμό, ενώ η πειθαρχική ποινή, η οποία υπόκειται σε κανόνες επιμέτρησης, ενεργεί εφεξής.

Σε περίπτωση ανάκλησης διορισμού κατά τα ανωτέρω, ο σχετικός φάκελος αποστέλλεται στην αρμόδια υπηρεσία δημοσιονομικού ελέγχου και εκδίδεται η οικεία πράξη καταλογισμού των αποδοχών που καταβλήθηκαν στον υπάλληλο από το διορισμό του έως την ανάκληση αυτού, σύμφωνα με τα οριζόμενα στο Δημόσιο Λογιστικό.

Ενώ ως προς τις ανωτέρω διαδικασίες αποκατάστασης της νομιμότητας, τη διοικητική εν στενή εννοία αποκατάσταση με την απομάκρυνση του υπαλλήλου από την υπηρεσία και τη δημοσιονομική αποκατάσταση με τον καταλογισμό των αποδοχών του υπαλλήλου ως αχρεωστήτως καταβληθέντων, η τακτική που ακολουθείται έχει εν πολλοίς παγιωθεί, δεν συνέβη το ίδιο με την ποινική αντιμετώπιση των σχετικών υποθέσεων. Αν και τα αποδιδόμενα στους υπαλλήλους αδικήματα ήταν στερεοτυπικά αυτά της πλαστογραφίας και της απάτης, τα προηγούμενα χρόνια παρατηρήθηκε ποικιλία ως προς τον ειδικότερο χαρακτηρισμό των ανωτέρω αδικημάτων, με αποτέλεσμα όμοιες περιπτώσεις να έχουν τελείως διαφορετική εξέλιξη, κυμαινόμενη από τη θέση των δικογραφιών στο αρχείο χωρίς άσκηση ποινικής δίωξης λόγω παραγραφής μέχρι την καταδίκη σε πολυετείς ποινές καθείρξεως, με απειλή και ισόβιας κάθειρξης. Τούτο διότι δεν υπήρχε ενιαία θεώρηση για την άπαξ ή κατ’ εξακολούθηση τέλεση των αδικημάτων των άρθρων 216 και 386 ΠΚ, καθώς και για την σύνδεση του σκοπούμενου οφέλους και της αντίστοιχης ζημίας με τις αποδοχές του υπαλλήλου, γεγονός κρίσιμο για την συνδρομή επιβαρυντικών περιπτώσεων και ιδίως για την εφαρμογή του Ν.1608/1950.

Η νομολογία: Σταδιακή αποκλιμάκωση και ψύχραιμη θεώρηση

Είναι γεγονός ότι το δικαιοδοτικό μας σύστημα δεν ήταν έτοιμο να αντιμετωπίσει ολιστικά, χωρίς ηθικούς αυτοματισμούς και με γνώμονα τη δίκαιη αντιμετώπιση το φαινόμενο, τουλάχιστον στο μέγεθος και στην ένταση που αυτό εμφανίστηκε. Η αρχική αντιμετώπιση από τα δικαστήρια των δύο εκ των τριών δικαιοδοσιών, δηλαδή από τα Διοικητικά Εφετεία και τα Ποινικά Δικαστήρια, ήταν αρκούντως αυστηρή και αποσπασματική, ενώ το Ελεγκτικό Συνέδριο, το οποίο ήταν και το τελευταίο που επιλήφθηκε των σχετικών υποθέσεων λόγω της πιο καθυστερημένης κίνησης της διαδικασίας καταλογισμού σε σχέση με τη διοικητική και ποινική διαδικασία, έθεσε εν πρώτοις τα πράγματα σε ρεαλιστική βάση και έδωσε το έναυσμα για την απομάκρυνση από την τιμωρητική αυστηρότητα προς την ψυχραιμότερη, δικαιότερη και συνολική αντιμετώπιση του φαινομένου στην έννομη τάξη[7].

1. Διοικητικά Δικαστήρια

Τα Διοικητικά Εφετεία υπήρξαν εξαρχής τα πιο αυστηρά. Με σειρά αποφάσεων ήδη από έτος 2015 απέρριπταν συλλήβδην τα σχετικά ένδικα βοηθήματα, αντιμετωπίζοντας την ύπαρξη πλαστού δικαιολογητικού στον υπηρεσιακό φάκελο του υπαλλήλου ως παράγοντα που καθιστούσε τον (δυνάμει και αυτού του δικαιολογητικού) διορισμό παράνομο, ανεξαρτήτως τυχόν ειδικότερων συνθηκών.

Αδιάφορο κρίθηκε το χρονικό διάστημα αδράνειας του Ελληνικού Δημοσίου, καθώς πολλές περιπτώσεις ανέδραμαν έως και 30 έτη, κυρίως σε υποθέσεις υπαλλήλων που είχαν υποβάλει παραίτηση προκειμένου να συνταξιοδοτηθούν, καθώς κρίθηκε ότι η ανυπαρξία οποιουδήποτε χρονικού περιορισμού για την ανάκληση του διορισμού δικαιολογείται από τη μέριμνα του νομοθέτη για την αποκατάσταση της σοβαρά διαταραχθείσας νομιμότητας, καθώς και από τις αρχές της αξιοκρατίας και της ισότητας των πολιτών, κατά την κατάληψη των δημοσίων θέσεων, αλλά και εξαιτίας των σοβαρών ενδείξεων ότι ο διορισθείς στερείται του ενδεδειγμένου ήθους[8].

Περαιτέρω, τυχόν ισχυρισμοί περί διορισμού του υπαλλήλου ακόμα και ελλείψει του πλαστού δικαιολογητικού ή με χρήση του γνησίου (κυρίως σε περιπτώσεις αλλοίωσης της βαθμολογίας) απορρίπτονταν ως αλυσιτελώς προβαλλόμενοι, διότι τα ΔΕ έκριναν επί της νομιμότητας του διορισμού και όχι επί της δυνατότητας διορισμού του υπαλλήλου[9], αντίθετα με την έως τότε συναφή νομολογία του Συμβουλίου της Επικρατείας[10]. Παρόμοια τύχη είχαν και ισχυρισμοί αναφορικά με παραβίαση τεκμηρίου αθωότητας και της αρχής non bis in idem (αρ.6 παρ.2 της Ευρωπαϊκής Σύμβασης Δικαιωμάτων του Ανθρώπου και αρ.4 7^ου Πρωτοκόλλου αυτής), σε περίπτωση που ο υπάλληλος είχε απαλλαγεί των συναφών ποινικών αδικημάτων. Σύμφωνα με τα διοικητικά δικαστήρια, σε περίπτωση που η κρίση των ποινικών αρχών να μη γίνει κατηγορία σε βάρος του υπαλλήλου στηριζόταν στο μη κρίσιμο για την ακυρωτική δίκη γεγονός του σε κάθε περίπτωση διορισμού του υπαλλήλου, δεν κλονιζόταν η νομιμότητα της προσβαλλόμενης πράξης ανάκλησης, ενώ σε περίπτωση απαλλαγής συνεπεία παραγραφής, δεν υφίστατο ως προς το ποινικό αυτό αδίκημα αθωωτική ή καταδικαστική απόφαση, ενώ τέλος, σε κάθε περίπτωση, η ανάκληση δεν αποτελεί ποινικής φύσεως κύρωση[11].

Η νομολογία αυτή είχε ως επίκεντρο την παρανομία της πράξης διορισμού και εν τέλει την παράνομη πράξη του υπαλλήλου, υπό την επίφαση της εξ αυτής νομιμότητας της προσβαλλόμενης πράξης ανάκλησης διορισμού, καθιστώντας τελικά σιωπηρώς, και παρά τα αντίθετα υποστηριζόμενα, την ανάκληση διορισμού κύρωση, με έντονα εκδικητικό χαρακτήρα, και όχι διοικητικό μέτρο αποκατάστασης της νομιμότητας.

Όλως προσφάτως το Διοικητικό Εφετείο Πειραιά με την υπ’αριθμ.439/2019 απόφαση έθεσε το ζήτημα στην πραγματική του διάσταση, κρίνοντας ότι, στα πλαίσια ελέγχου της νομιμότητας και ειδικότερα της αιτιολογίας της προσβαλλόμενης πράξης ανάκλησης, η οποία (ανάκληση) αποτελεί διοικητικό μέτρο και όχι κύρωση, κρίσιμο στοιχείο αποτελεί το εάν ο υπάλληλος θα ήταν διοριστέος και με το γνήσιο δικαιολογητικό[12].

2. Ποινικά Δικαστήρια

Χρονικά ακολούθησε η ποινική δικαιοσύνη, όπου παρατηρήθηκαν σημαντικές αποκλίσεις ως προς το χαρακτηρισμό των αδικημάτων και την τελική μεταχείριση των δραστών. Με βάση πάντοτε τα αδικήματα της πλαστογραφίας με χρήση και της απάτης, οι υποθέσεις κατέληγαν, στην πλειοψηφία των περιπτώσεων, σε δύο εκ διαμέτρου αντίθετα αποτελέσματα: α) θέση στο αρχείο της δικογραφίας από τον αρμόδιο Εισαγγελέα κατ’ αρθρ.43 ΚΠΔ λόγω παραγραφής των σχετικών αξιόποινων πράξεων[13], εφόσον βέβαια είχε παρέλθει το απαιτούμενο από το αρ.111 ΠΚ χρονικό διάστημα των 5 ετών από το διορισμό, οι οποίες αντιμετωπίστηκαν ως άπαξ τελεσθείσες, ήτοι ότι ολοκληρώθηκαν με την προσκόμιση του πλαστού ή νοθευμένου δικαιολογητικού την στιγμή της πρόσληψης, οπότε δημιουργήθηκε η παραπλάνηση, ανεξαρτήτως του χρόνου επελεύσεως της τυχόν ζημίας, καθώς δεν προέκυπτε αυτοτελής χρήση του πλαστού εγγράφου σε χρόνο μεταγενέστερο της αρχικής πρόσληψης, δεδομένου ότι το επίμαχο έγγραφο δεν υπεβλήθη εκ νέου στην Υπηρεσία, ούτε βέβαια ήταν προϋπόθεση η επίδειξή του για την μηνιαία μισθοδοσία του υπαλλήλου, με αποτέλεσμα οι πράξεις να αντιμετωπίζονται ως πλημμελήματα, και β) με την άσκηση ποινικής δίωξης για πλαστογραφία με χρήση και απάτη κατ’ εξακολούθηση, σε βαθμό πλημμελήματος ή κακουργήματος αναλόγως του ύψους των αποδοχών που είχε λάβει ο υπάλληλος, το οποίο κρινόταν ότι αποτελούσε το σκοπούμενο όφελος και την αντίστοιχη ζημία του Δημοσίου[14]. Σε περιπτώσεις που οι αποδοχές του υπαλλήλου ξεπερνούσαν το ποσό των 150.000€, συνήθως δηλαδή σε παλαιότερους διορισμούς, οπότε ο υπάλληλος είχε υπηρετήσει αρκετά έτη και είχε λάβει σημαντικού ύψους αποδοχές, η ποινική δίωξη ασκούνταν με τις επιβαρυντικές περιστάσεις του Ν.1608/1950, με συχνά δημιουργικές ερμηνείες αναφορικά με τις ιδιαζόντως επιβαρυντικές περιστάσεις (επί μακρόν τέλεση ή ιδιαίτερα μεγάλη αξία), φτάνοντας έτσι πολλές φορές στο ακροατήριο του Τριμελούς Εφετείου Κακουργημάτων με απειλή επιβολής ισόβιας κάθειρξης, ενώ συχνή ήταν και η επιβολή περιοριστικών όρων στο στάδιο της ανάκρισης κατ’ αρθρ.282 ΚΠΔ.

Είναι χαρακτηριστική η διαφορά στην ποινική μεταχείριση παρόμοιων υποθέσεων με χρόνο τέλεσης (ήτοι κατάθεσης του νοθευμένου ή πλαστού δικαιολογητικού για πρόσληψη) τα έτη 1996 και 1998 αντίστοιχα: στην πρώτη (πρόσληψη υπαλλήλου καθαριότητας με πλαστό απολυτήριο δημοτικού) ασκήθηκε ποινική δίωξη κακουργηματικού χαρακτήρα και η κατηγορούμενη καταδικάστηκε κατ΄ έφεση το 2018 για απάτη κατ` εξακολούθηση, κατ` επάγγελμα και κατά συνήθεια σε βάρος ΝΠΔΔ, με όφελος και ζημία που υπερβαίνουν τα 150.000€, και με επιβαρυντικές περιστάσεις, σε ποινή κάθειρξης 10 ετών, με ελαφρυντικό[15]. Στη δεύτερη (πρόσληψη δημοτικού αστυνομικού με πλαστό απολυτήριο λυκείου) η δικογραφία τέθηκε στο αρχείο με διάταξη του Εισαγγελέα Πρωτοδικών Αθηνών, με τη σύμφωνη γνώμη του Εισαγγελέα Εφετών Αθηνών, το 2014, ύστερα από διενέργεια προκαταρκτικής εξέτασης, καθώς οι αποδιδόμενες πράξεις της πλαστογραφίας με χρήση και της απάτης κρίθηκαν πλημμεληματικού χαρακτήρα ως άπαξ τελεσθείσες και για το λόγο αυτό παραγεγραμμένες[16]. Στην πρώτη περίπτωση οι συνολικές αποδοχές της υπαλλήλου ανέρχονταν σε 214.711,15€ και στη δεύτερη σε 281.027,90€.

Η αυστηρότερη νομολογιακή τάση[17] στηριζόταν στην απόφαση 196/2015 του Αρείου Πάγου[18], σύμφωνα με την οποία, αναφορικά με το αδίκημα της απάτης, «…ναι μεν δεν υπάρχει βλάβη όταν η ζημία που επήλθε από την απατηλή συμπεριφορά του εξαπατώντος ισοσταθμίζεται από μία ισάξια αντιπαροχή η οποία περιήλθε στον εξαπατηθέντα από την πράξη την οποία αυτός παραπείσθηκε να διαπράξει, πλην αυτό προϋποθέτει ότι η αντιπαροχή είναι νόμιμη. Στην περίπτωση, π.χ., όπου κάποιος, προσκομίζοντας πλαστό πτυχίο, πετύχει να προσληφθεί σε δημόσια θέση, καίτοι δεν έχει τα νόμιμα προσόντα να καταλάβει αυτή την θέση και συνεπώς να παράσχει τις υπηρεσίες που παρέχει όποιος έχει τις απαιτούμενες γνώσεις και τα νόμιμα προσόντα, και προσελήφθη εκ του λόγου αυτού παρανόμως, δεν μπορεί να επικαλεσθεί ότι η ζημία του Δημοσίου από την καταβολή σ` αυτόν αποδοχών της θέσεως που παρανόμως κατέλαβε έχει ισοσταθμισθεί από την παροχή της (μη νόμιμης) εργασίας του και ότι, επομένως, δεν έχει τελεσθεί το έγκλημα της απάτης». Είναι σημαντικό να σημειωθεί ότι η εν λόγω απόφαση αφορούσε πρόσληψη ιατρού με χρήση πλαστού πτυχίου ιατρικής σχολής της αλλοδαπής.

Η σύνδεση του ύψους των αποδοχών του υπαλλήλου με το σκοπούμενο όφελος και την αντίστοιχη ζημία τόσο ως προς το αδίκημα της πλαστογραφίας όσο και ως προς αυτό της απάτης, καθώς και η εξίσωση της μηνιαίας μισθοδοσίας του υπαλλήλου με πράξη εξαπάτησης, με την έννοια της κάθε φορά απόκρυψης της αλήθειας, ήτοι της μη γνησιότητας του δικαιολογητικού, και αντίστοιχα της έλλειψης του προσόντος διορισμού, οδήγησε στο ανεπιεικές αποτέλεσμα να καταδικάζονται υπάλληλοι, συχνά κάποιας ηλικίας, σε πολυετείς ποινές κάθειρξης (κάποιοι εξ αυτών εξέτισαν και μέρος της ποινής τους), ενώ στην πραγματικότητα δεν εξέλιπε κανένα προσόν, αφού σε κάθε περίπτωση θα ήταν διοριστέοι, ή εν πάση περιπτώσει η εργασία που εκτελούσαν δεν απαιτούσε ιδιαίτερες γνώσεις ή δεξιότητες που να αποδεικνύονται από το πλαστό ή νοθευμένο έγγραφο.

Υπήρξαν ωστόσο κάποιες αποφάσεις, κυρίως τμημάτων του Αρείου Πάγου[19], που συντάσσονταν με την άπαξ κι όχι κατ’ εξακολούθηση διάπραξη του εγκλήματος της απάτης, καθώς και με την αποσύνδεση των αποδοχών των υπαλλήλων από το σκοπούμενο όφελος και την προκληθείσα ζημία, με αποτέλεσμα την απαλλαγή, λόγω παραγραφής, των κατηγορουμένων.

Η έκδοση εκ διαμέτρου αντιφατικών αποφάσεων και η συνακόλουθη ανασφάλεια δικαίου, καθώς και το πλήθος των όμοιων υποθέσεων, συνέτειναν στην έκδοση της υπ’αριθμ.3/2019 απόφασης της Ολομέλειας του Αρείου Πάγου[20], η οποία, υπό το καθεστώς του προϊσχύσαντος ποινικού κώδικα, έλυσε κάποια εκ των ανωτέρω νομικών ζητημάτων, ενώ οι ερμηνευτικές της παραδοχές αναμένεται να επηρεάσουν την εφαρμογή των διατάξεων του νέου ποινικού κώδικα στις εκκρεμούσες συναφείς υποθέσεις. Ειδικότερα, η ανωτέρω απόφαση της Ολομέλειας:

α) ως προς το ζήτημα της κατ’ εξακολούθηση ή μη τέλεσης της απάτης έκρινε ότι η απάτη τελείται την στιγμή κατά την οποία ο δράστης, με σκοπό να προσπορίσει στον εαυτό του ή σε άλλον παράνομο περιουσιακό όφελος, ενήργησε και ολοκλήρωσε την απατηλή συμπεριφορά του, ενεργώντας με ένα εκ των τριών υπαλλακτικώς μικτών τρόπω τέλεσης της απάτης, ήτοι προβαίνοντας i) στην παράσταση ψευδών γεγονότων ως αληθινών, ii) στην αθέμιτη απόκρυψη ή iii) στην παρασιώπηση των αληθινών, είναι δε αδιάφορος ο μεταγενέστερος χρόνος επέλευσης της περιουσιακής βλάβης στον παθόντα. Επί απάτης που συνεπάγεται περιοδικές καταβολές εκ μέρους του εξαπατηθέντος, συνιστάμενες στη χωρίς υποχρέωση καταβολή ενός επιδόματος ή μισθού δεν συντρέχει περίπτωση κατ' εξακολούθηση τέλεσης της απάτης, αφού, για να υπάρξει εξακολουθούν έγκλημα, θα πρέπει να διαπράττεται κάθε φορά μια νέα αυτοτελής απάτη. Όταν δε η εξαπάτηση είναι το αποτέλεσμα της θετικής ενέργειας της ψευδούς παράστασης, δεν μπορεί να θεωρηθεί ότι συνεχίζεται με τη μορφή της παράλειψης άρσης της πλάνης του θύματος, ως ένα δήθεν έγκλημα μη γνήσιας παράλειψης, καθώς αυτό θα οδηγούσε στη μετατροπή κάθε στιγμιαίου εγκλήματος σε διαρκές και κάθε εγκληματική ενέργεια σε σύνθετη συμπεριφορά (ενέργειας και παράλειψης), που έχει ως συνέπεια η διάπραξή της να διαρκεί για όσο χρονικό διάστημα δεν επέρχονται ακόμη τα τελικά αποτελέσματά τους.

β) ως προς τη σύνδεση των αποδοχών που έλαβε ο υπάλληλος με το σκοπούμενο όφελος και την προκληθείσα ζημία έκρινε ότι δεν υπάρχει βλάβη όταν η ζημία που επήλθε από την απατηλή συμπεριφορά του εξαπατώντος ισοσταθμίζεται από μία ισάξια αντιπαροχή, η οποία περιήλθε στον εξαπατηθέντα. Ειδικά για την περίπτωση, που κάποιος, προσκομίζοντας πλαστό πτυχίο επιτύχει να προσληφθεί σε δημόσια θέση, καίτοι δεν έχει τα νόμιμα προσόντα να καταλάβει τη θέση αυτή, η ζημιά του Δημοσίου από την καταβολή σε αυτόν αποδοχών της θέσης που παράνομα κατέλαβε, ισοσταθμίζεται από την παροχή της εργασίας του, με συνέπεια να μην υφίσταται βλάβη, εκτός εάν το Δημόσιο ή το ΝΠΔΔ απέβλεψε στις ιδιαίτερες ικανότητες, γνώσεις και προσόντα του προσλαμβανόμενου, όπως αυτές τεκμηριώνονταν με βάση το τυπικό προσόν, που έθεσε, ως τυπική προϋπόθεση, και το πλαστό πτυχίο παραπέμπει σε κάποια ιδιαίτερη γνώση ή δεξιότητα και η παροχή εργασίας, ενόψει της φύσης της, απαιτεί κάποια ιδιαίτερη γνώση ή δεξιότητα, διότι στην περίπτωση αυτή δεν μπορεί να γίνει λόγος για "ισάξια αντιπαροχή". Η αντίθετη άποψη, που είχε εκφραστεί με την ΑΠ 196/2015 και τις όμοιες αυτής, ότι προϋπόθεση για να ισοβαθμισθεί η παροχή εργασίας του εξαπατήσαντος με το μισθό που έλαβε αυτός, αποτελεί, απαραιτήτως, η νομιμότητα της αντιπαροχής, ήτοι η νομιμότητα της εργασίας, δεν μπορεί κατά την Ολομέλεια να γίνει δεκτή ενόψει και του άρθρου 904 ΑΚ, που παρέχεται δυνατότητα στον εργαζόμενο αναζήτησης μη καταβληθέντων (μισθών) για παρασχεθείσα εργασία και επί άκυρης σύμβασης εργασίας και συνακόλουθα και μη νόμιμης εργασίας, με τον αδικαιολόγητο πλουτισμό. Η Ολομέλεια καινοτόμησε διακρίνοντας τις περιπτώσεις για τις οποίες το πλαστό ή νοθευμένο δικαιολογητικό αποδείκνυε ιδιαίτερη γνώση ή δεξιότητα, στην οποία να απέβλεπε η Διοίκηση για το διορισμό του υπαλλήλο, και η οποία ήταν απαραίτητη για την εκτέλεση της συγκεκριμένης υπηρεσίας (πχ πτυχίο ή τίτλος ειδικότητας ιατρού), διαχωρίζοντας τες από περιπτώσεις όπως αυτή που είχε αχθεί ενώπιον της (υπάλληλος καθαριότητας με πλαστό απολυτήριο δημοτικού).

3. Ελεγκτικό Συνέδριο

Τέλος, το Ελεγκτικό Συνέδριο, αν και επιλήφθηκε τελευταίο, εξέδωσε τις πλέον πλήρεις, κατά την άποψη της γράφουσας, αποφάσεις, στο μέτρο της δικαιοδοσίας του, καθώς είναι το πρώτο δικαστήριο που φαίνεται να αντιλαμβάνεται εν συνόλω το εύρος και τη σφοδρότητα των συνεπειών που έχει για τον υπάλληλο η ανεύρεση πλαστού ή νοθευμένου δικαιολογητικού στον υπηρεσιακό του φάκελο, κάνοντας λόγο για δυνητική συνδρομή περισσοτέρων κυρωτικών μηχανισμών και εφαρμογής των άρθρων 6 της Ευρωπαϊκής Σύμβασης Δικαιωμάτων του Ανθρώπου και 4 του υπ’αριθ.7 Πρωτοκόλλου αυτής, ενώ για πρώτη φορά γίνεται λόγος για την μακρόχρονη ολιγωρία των ελεγκτικών μηχανισμών του Δημοσίου και τα ζητήματα που αυτή γεννά.

Έως το 2018 η νομολογία του Ελεγκτικού Συνεδρίου ήταν σταθερή στη θέση πως σε περίπτωση ανάκλησης διορισμού υπαλλήλου συνεπεία παρανομίας αυτής, η δημοσιοϋπαλληλική σχέση αίρεται αναδρομικώς και θεωρείται ως μηδέποτε υπήρξασα, με αποτέλεσμα να αίρονται αναδρομικά και όλα τα εξ αυτής ωφέλη[21]. Ωστόσο, με την υπ’αριθμ.1176/2018 απόφαση του ΙΙΙ Τμήματος, επί συνταξιοδοτικής διαφοράς συνιστάμενης στη μη απονομή σύνταξης σε υπάλληλο του οποίου ανακλήθηκε ο διορισμός λόγω κατάθεσης πλαστού δικαιολογητικού κατά την πρόσληψη, το Ελεγκτικό Συνέδριο μετέβαλε τη θέση του, και αναπτύσσοντας το σύνολο των συνεπειών της ανάκλησης διορισμού κατέληξε σε μια ψύχραιμη, δίκαιη και ανάλογη λύση.

Με την υπ’αριθμ.39/2019 απόφαση του Ι Τμήματος[22], η οποία εκδόθηκε επί εφέσεως υπαλλήλου της οποίας ανακλήθηκε ο διορισμός λόγω νόθευσης του βαθμού του πτυχίου που κατάθεσε για την πρόσληψή της ως νοσηλεύτριας, το Ελεγκτικό Συνέδριο πηγαίνει ένα βήμα μπροστά και θέτει ορισμένες καίριες νομικές σκέψεις για τον συνολικό μηχανισμό της ανάκλησης διορισμού βάσει του αρ.20 παρ.2 ΥΚ.

Καταρχάς, το Δικαστήριο επαναλαμβάνει την πάγια θέση των Διοικητικών Δικαστηρίων ότι η ανάκληση του παράνομου διορισμού, ο οποίος προκλήθηκε ή υποβοηθήθηκε από τον παρανόμως διορισθέντα υπάλληλο, και μετά την πάροδο της διετίας, κατά τα προβλεπόμενα στο οικείο άρθρο, ως διοικητικό μέτρο με κατ’ εξοχήν επανορθωτικό χαρακτήρα που συντείνει στην εύρυθμη λειτουργία της υπηρεσίας, δεν συνιστά κύρωση με γενικοπροληπτική και ειδικοπροληπτική λειτουργία που σκοπεί στην ηθική αποδοκιμασία της υπαίτιας συμπεριφοράς του υπαλλήλου. Θέτει όμως για πρώτη φορά το ζήτημα της παρόδου σημαντικού χρονικού διαστήματος από το διορισμό ως την ανάκληση αυτού, κρίνοντας ότι η διατήρηση των πρωτογενώς αποκατασταστικών χαρακτηριστικών του μέτρου συναρτάται απολύτως, ενόψει και του κατ’ αρχήν αναδρομικού αποτελέσματος της ανάκλησης, προς τον χρόνο στον οποίο αυτό λαμβάνεται, καθόσον η πάροδος μακρού χρόνου από τον διορισμό και η εξ αυτού του λόγου αποδυνάμωση της επανορθωτικής λειτουργίας του μέτρου, ενόψει και της βαρύτητας των συνεπειών της ανάκλησης, ενδέχεται να αναδεικνύουν ως πρωτογενή, πλέον, τα κυρωτικά χαρακτηριστικά, αλλοιώνοντας την φύση και τον σκοπό του μέτρου[23].

Περαιτέρω, το Δικαστήριο καταλήγει ότι η ανάκληση διορισμού δεν εμπίπτει, κατ’ αρχήν, ούτε στην έννοια της «κατηγορίας ποινικής φύσης», ώστε να απαιτείται η τήρηση των εγγυήσεων του άρθρου 6 της ΕΣΔΑ, και των λοιπών, συναφών προς το άρθρο 6 της ΕΣΔΑ, διατάξεων, όπως εκείνων του άρθρου 7, καθώς, κατ’ αρχήν, δεν πλήττει τον υπάλληλο με τέτοια σφοδρότητα, ώστε να προσλαμβάνει ποινική χροιά και να λογίζεται ως «ποινική κύρωση», με την επιφύλαξη της εκτίμησης των συνολικών συνεπειών της ανάκλησης στην προσωπική και περιουσιακή κατάσταση του υπαλλήλου. Συναφώς, το Ελεγκτικό Συνέδριο κατέληξε ότι δεν τίθεται κατ’ αρχήν ζήτημα εφαρμογής του άρθρου 4 του Εβδόμου Προσθέτου Πρωτοκόλλου της ΕΣΔΑ (αρχή non bis in idem), σε περίπτωση αμετάκλητης αθώωσης ή καταδίκης του παρανόμως διορισθέντος υπαλλήλου, με την επιφύλαξη πάντως των νομικών και πραγματικών περιστάσεων εκάστης περίπτωσης καθώς και της βαρύτητας και της έκτασης των επιμέρους συνεπειών του μέτρου σε βάρος του παρανόμως διορισθέντος υπαλλήλου.

Σε ό,τι αφορά στο σκέλος που άπτεται της δικαιοδοσίας του, το Δικαστήριο έκρινε ότι ανεξαρτήτως του εάν η ανάκληση ως διοικητικό μέτρο επέμβασης στην υπηρεσιακή κατάσταση του υπαλλήλου κρίνεται σύμφωνη με τις συνταγματικές αρχές της ασφάλειας δικαίου, της σαφήνειας, της προβλεψιμότητας και της αναλογικότητας, απαιτείται να εξετάζεται περαιτέρω εάν τα επιμέρους αντανακλαστικά διοικητικά μέτρα, που λαμβάνονται δυνάμει αυτής και σκοπούν στην αναδρομική αποκατάσταση της νομιμότητας σε σχέση με τις περιουσιακής φύσης ωφέλειες που έχει αντλήσει ο υπάλληλος από την επί μακρό χρόνο υφιστάμενη νομική κατάσταση, όπως δηλαδή ο καταλογισμός του συνόλου των αποδοχών, συνάδουν με την φύση της ανάκλησης ως διοικητικού μέτρου και δεν την μετατρέπουν σε διοικητική ή πειθαρχική κύρωση ή ποινή, καθώς και αν είναι συμβατά με τις ως άνω συνταγματικές αρχές, τηρώντας μία δίκαιη ισορροπία μεταξύ αφενός του υπηρετούμενου δημοσίου σκοπού και αφετέρου της συνταγματικώς επιβεβλημένης προστασίας της ανθρώπινης αξιοπρέπειας και των διακυβευόμενων ατομικών δικαιωμάτων.

Το μέτρο του καταλογισμού του συνόλου των αποδοχών κρίνεται πρόσφορο, κατάλληλο και αναγκαίο για την επίτευξη του επιδιωκόμενου σκοπού, δοθέντος ότι κατ’ αρχήν δεν υφίσταται εναλλακτικό μέτρο, υπό την επιφύλαξη ωστόσο του χρονικού σημείου στο οποίο συντελείται η ανάκληση σε σχέση με τον διορισμό. Το Ελεγκτικό Συνέδριο είναι το πρώτο δικαστήριο που θέτει έμμεσα την ευθύνη της Διοίκησης για την απουσία ελέγχου επί μακρό διάστημα και τη δημιουργία ανέκκλητων καταστάσεων, η ανατροπή των οποίων μέσω της ανάκλησης διορισμού και του εξ αυτής καταλογισμού του συνόλου των αποδοχών παραβιάζει σωρεία συνταγματικών αρχών και δικαιωμάτων, μεταξύ των οποίων αυτών της ασφάλειας δικαίου, της αναλογικότητας, της ανθρώπινης αξιοπρέπειας, της περιουσίας, αλλά και των αντίστοιχων διατάξεων και αρχών της ΕΣΔΑ, ήτοι του αρ.1 του Πρώτου Προσθέτου Πρωτοκόλλου αυτής.

Εδώ υπάρχει και ουσιώδης απόκλιση με την απόφαση 3/2019 της Ολομέλειας του Αρείου Πάγου, καθώς το Ελεγκτικό Συνέδριο απορρίπτει την δυνατότητα εφαρμογής των αρ.904 επ. ΑΚ περί αδικαιολογήτου πλουτισμού του Δημοσίου από την έστω επί παράνομου διορισμού πραγματικώς προσφερθείσα εργασία του υπαλλήλου, αρκούμενο στην παραδοχή ότι μία εύλογη αμοιβή για τις επί μακρότατο χρόνο παρασχεθείσες υπηρεσίες του παρανόμως διορισθέντος υπαλλήλου θα αποτιμηθεί, ελλείψει ειδικής νομοθετικής ρύθμισης, με γνώμονα τη συνταγματική αρχή της αναλογικότητας.

Το σημαντικότερο ωστόσο θέμα που θέτει το Ελεγκτικό Συνέδριο και το οποίο τα δικαστήρια των δύο άλλων δικαιοδοσιών δεν έχουν έως σήμερα αγγίξει, είναι πως ο καταλογισμός του συνόλου των αποδοχών συνέπεια της ανάκλησης του παράνομου διορισμού, μετά παρέλευση μακρότατου χρόνου από τον διορισμό, σε συνδυασμό με την κατ’ αρχήν συρρέουσα ποινική ευθύνη του υπαλλήλου, λαμβανομένης υπόψη της εξέτασης μόνο της νομιμότητας και όχι της ουσίας της υπόθεσης από τα αρμόδια διοικητικά δικαστήρια, θέτουν, αναλόγως των συγκεκριμένων συνθηκών, ενόψει της βαρύτητας και της σφοδρότητας του συνόλου των συνεπειών, ζητήματα όχι απλώς κυρωτικού, αλλά ακόμη ενδεχομένως και ποινικού χαρακτήρα της ίδιας της ανάκλησης και των παρεπόμενων αυτής μέτρων και, ως εκ τούτου, ζήτημα παραβίασης των εγγυήσεων των άρθρων 6 παρ. 1 και 2 και 7 της ΕΣΔΑ περί τεκμηρίου αθωότητας, ελλείψει καταδίκης από ποινικό δικαστήριο, και, σε περίπτωση αμετάκλητης ποινικής καταδίκης του προσώπου, ζήτημα παραβίασης της κατ’ άρθρο 4 του 7ου Προσθέτου Πρωτοκόλλου αρχής non bis in idem[24].

Ωστόσο, το Ελεγκτικό Συνέδριο δεν έφτασε μέχρι την ακύρωση της καταλογιστικής πράξης ως αντίθετης στις ανωτέρω αρχές και υπερνομοθετικής ισχύος διατάξεις. Προκειμένου να διαφυλαχθεί ο χαρακτήρας της ανάκλησης και της αντανακλαστικής αυτής, οικονομικής φύσεως συνέπειας του καταλογισμού, ως διοικητικών μέτρων αποκαταστατικών της νομιμότητας, το Δικαστήριο, θεωρώντας ανεπαρκείς τις εγγυήσεις της διαδικασίας του αρ.20 παρ.2 ΥΚ, προκρίνει τη νομοθετική πρόβλεψη διαδικασίας που θα παρείχε στη διοίκηση τη δυνατότητα να κρίνει τις ειδικότερες συνθήκες, το βαθμό προσβολής των συνταγματικών αρχών της αξιοκρατίας και της ισότητας κατά την πρόσβαση στη δημόσια θέση, συναφώς θα κατέλειπε στο αρμόδιο όργανο ένα περιθώριο εκτίμησης να προσδιορίσει, συνεκτιμώντας τους αμυντικούς ισχυρισμούς του υπαλλήλου, το κατάλληλο ύψος των προς καταλογισμό ποσών, αλλά και ενός απώτατου χρονικού σημείου στο οποίο θα μπορούσε να αναδράμει η ανάκληση του διορισμού[25].

Ελλείψει σχετικής νομοθεσίας ωστόσο, το Ελεγκτικό Συνέδριο αναλαμβάνει, στο πλαίσιο της δημοσιολογιστικής διαφοράς, να σταθμίσει τα πραγματικά περιστατικά εκάστης περίπτωσης, και να οδηγηθεί ενδεχομένως στη μείωση του επιστρεπτέου ποσού σύμφωνα με το ΠΔ 1225/1981, προκειμένου να διασφαλιστεί ότι το αντανακλαστικό της ανάκλησης διοικητικό μέτρο του καταλογισμού, συνάδει με την φύση της ανάκλησης ως διοικητικού μέτρου και δεν την μετατρέπει σε διοικητική ή πειθαρχική κύρωση ή ποινή.

 Συμπερασματικές σκέψεις

Ο διορισμός σε θέση δημοσίου υπαλλήλου με χρήση πλαστού ή νοθευμένου δικαιολογητικού είναι αναμφίβολα μια συμπεριφορά αντίθετη στο νόμο αλλά και στα κρατούντα κοινωνικά ήθη. Το κράτος και οι πολίτες αναμένουν από τον δημόσιο λειτουργό να διαθέτει αυξημένα εχέγγυα ήθους και σεβασμού απέναντι στο νόμο. Η αποκάλυψη του μεγέθους του φαινομένου, ύστερα από τη θεσμοθέτηση του καθολικού ελέγχου των δικαιολογητικών όλων των υπηρετούντων υπαλλήλων, έφερε τους ελεγχόμενους ενώπιον ενός αμήχανου δικαστικού συστήματος, το οποίο κλήθηκε να εφαρμόσει αποσπασματικές διατάξεις, υπό την πίεση της κοινής γνώμης για «ξεκαθάρισμα» του δημόσιου τομέα, κυρίως αναφορικά με ηθικά πιο ευαίσθητες περιπτώσεις (λχ ιατροί με πλαστά πτυχία έναντι υπαλλήλων καθαριότητας).

Το εύρος και η σφοδρότητα των συνεπειών για τον ελεγχόμενο υπάλληλο είναι, όπως προεκτέθηκε, σοβαρότατα. Η απώλεια της εργασίας μετά από σημαντικό χρονικό διάστημα, η απώλεια του ασφαλιστικού χρόνου ή ακόμα και του δικαιώματος σε σύνταξη, ο καταλογισμός εκατοντάδων χιλιάδων ευρώ αποδοχών και η εμπλοκή, καταδίκη ακόμα και εγκλεισμός για κακουργηματικού χαρακτήρα πράξεις αποτελούν, κατά τη γνώμη της γράφουσας, ένα βαρύτατο κυρωτικό μηχανισμό, που θεωρούμενος εν συνόλω αποσκοπεί περισσότερο στην παραδειγματική τιμωρία των υπαλλήλων παρά στην αναδρομική αποκατάσταση της νομιμότητας.

Ως εκ τούτου, και όπως εν πρώτοις έθεσε το Ελεγκτικό Συνέδριο, η ανάκληση του διορισμού και οι παρεπόμενες αντανακλαστικές συνέπειες της, ως έχουν σήμερα, εμπίπτουν στην έννοια της κύρωσης ποινικής φύσης σύμφωνα με το αρ.6 και 7 της ΕΣΔΑ και με το άρθρο 4 του υπ’αριθ.7 Πρωτοκόλλου αυτής, καθώς πληροί τα κριτήρια που η σχετική νομολογία του Ευρωπαϊκού Δικαστηρίου Δικαιωμάτων του Ανθρώπου έχει θέσει[26]. Τούτο θα πρέπει να εκτιμάται από τα δικαστήρια και των τριών εμπλεκόμενων δικαιοδοσιών, ώστε να τηρείται μια δίκαιη ισορροπία μεταξύ επιδιωκόμενου σκοπού (αποκατάσταση νομιμότητας και ήθους της υπηρεσίας) και εγγυήσεων δίκαιης δικαστικής κρίσης των υπόλογων υπαλλήλων, τουλάχιστον μέχρι την συνολική νομοθετική ρύθμιση του ζητήματος. Η εξέλιξη της νομολογίας των δικαστηρίων, παρά τις όποιες, ακόμα υπάρχουσες, θεωρητικές αποκλίσεις μεταξύ των αποφάσεων, όπως παρουσιάστηκε ανωτέρω, δείχνει την εξελικτική πορεία από μια καθαρά τιμωρητική προσέγγιση προς μια ψυχραιμότερη και δικαιότερη θεώρηση, με σεβασμό θεμελιωδών αρχών και δικαιωμάτων, τόσο του δημοσίου όσο και των ελεγχόμενων υπαλλήλων.

Γρηγορία Πανταζοπούλου

Δικηγόρος, ΜΔ Ποινικού Δικαίου και Αντεγκληματικής Πολιτικής στην Ευρώπη, Πανεπιστήμιο Paris 1 Panthéon-Sorbonne